Контрольно-счетная палата Камчатского края, учрежденная в мае 2008 года, успела стать убедительным препятствием на пути нарушителей бюджетного законодательства.
Впрочем, вряд ли эти явления скоро уйдут в историю, а потому работа аудиторов не перестанет быть актуальной.
В 2010 году Контрольно-счетной палатой проведено 45 контрольно-ревизионных и 128 экспертно-аналитических мероприятий, охвачены проверками более 110 субъектов. Среди них органы исполнительной власти края, органы местного самоуправления в Камчатском крае, государственные и муниципальные учреждения и предприятия, иные получатели бюджетных средств. В том числе в 2010 году проведены проверки в 5 муниципальных районах (Елизовском, Мильковском, Соболевском, Усть-Большерецком и Олюторском), а также завершены проверки 2009 года в Петропавловске-Камчатском и Карагинском муниципальном районе. Помимо этого, по обращениям Собрания депутатов Эссовского сельского поселения и главы Соболевского муниципального района проведены проверки в Эссовском и Соболевском сельских поселениях.
Общий охват проверенных средств – более 14 млрд рублей. В ходе контрольных мероприятий выявлены различные нарушения действующего законодательства, допущенные в расходовании бюджетных средств. Всего выявлено нарушений на сумму более 2 млрд рублей. Меры, принятые по реализации материалов Контрольно-счетной палаты, способствовали возмещению бюджетных средств, либо они были направлены по целевому назначению - в общей сумме около 30 млн рублей.
На последней сессии Законодательного собрания председатель краевой КСП Сергей Лозовский отчитался о деятельности контрольно-счетного органа в 2010 году перед депутатами. Информацией о работе КСП Лозовский поделился и в интервью «Камчатскому краю».
- Сергей Владимирович, как можно оценить эффективность расходования бюджетных средств на Камчатке? Что считать критериями этой эффективности?
- Эти критерии определены в ст. 34 Бюджетного кодекса. Но это определение достаточно общее. Сегодня наиболее просто оценивать эффективность реализации программ. Любая программа – федеральная, краевая, муниципальная - имеет цели, которые обязательно должны быть достигнуты. И здесь, проводя экспертно-аналитические и контрольные мероприятия, мы можем делать выводы, можно ли было потратить меньше средств на реализацию программы, достигла ли она тех самых целей и пр.
Но вместе с тем жесткие критерии оценки расходования средств на сегодняшний день отсутствуют. Это полбеды. Беда в том, что ни в одном законе и подзаконном акте не установлена ответственность за неэффективное использование бюджетных средств. В прошлом году в своем послании Федеральному собранию Президент дал поручение правительству РФ, Минфину РФ разработать меры ответственности за неэффективное использование. Почему к сегодняшнему дню эта работа не выполнена, мне оценивать сложно. Но этого ждут все органы финансового контроля. Этого ждут и законодатели, и все те, кого они представляют, – наши граждане.
Должен отметить, что работа КСП в 2010 году существенно отличалась от предыдущих лет. Теперь мы не просто оцениваем, «туда или не туда» пошли деньги, а по мере возможности (когда с помощью методик наших коллег - Счетной палаты РФ, когда с помощью критериев, разработанных самими органами исполнительной власти) делаем выводы о том, насколько эффективно они использованы. Одновременно понятие нецелевого использования бюджетных средств постепенно уходит в историю, потому что усиливается предварительный и текущий контроль как со стороны краевого министерства финансов, ответственного за составление и исполнение бюджета, так и со стороны федерального казначейства. По сути, со стороны Контрольно-счетной палаты идет переход на аудит эффективности. На последней сессии Заксобрания я доложил, в частности, о серьезном аудите эффективности закупки медоборудования в рамках приоритетного национального проекта «Здоровье». По результатам этой проверки, проведенной в прошлом году, пришлось задаться вопросом: а нужно ли было Камчатке это оборудование в том объеме и по тем наименованиям, что мы получили?
- Неужели наши медучреждения в нем не нуждались?
- Основные поставки осуществлялись в 2006-2007 годах. Это происходило излишне централизованно, в результате чего краю зачастую доставалось то, что ему совершенно не нужно. Когда приходила нужная аппаратура, нередко оказывалось, что медучреждения не были готовы ее принять. Поэтому оборудование и простаивало. В Быстринском районе очень нужный для больницы рентгенкабинет простоял около года, потому что параметры больничного здания не позволяли его установить. В муниципальном бюджете отсутствовали средства для реконструкции помещений больницы для установки этой аппаратуры. В одном из районов Корякии, Олюторском, была аналогичная ситуация, рентгенкабинет хранили, и во время паводка его залило. Кроме того, у нас нет такого количества специалистов, особенно в Корякии, которые могли бы обслуживать новое оборудование. Их было необходимо обучать. Нередко в муниципалитетах не хватало средств на достаточно дорогостоящие расходные материалы. На момент составления аналитической записки в крае простаивало 17 единиц дорогостоящего оборудования. А злосчастные «Газели»? Со своим задним приводом они зимой толком не могут передвигаться даже по городу. А что говорить о районах? Понятно, почему в Манилах Пенжинского района эта машина простаивала 1,5 года. Аналогичная ситуация и в Озерной.
Аудит эффективности - понятие более широкое, нежели просто контрольное мероприятие. 1 из 6 запланированных КСП аудитов эффективности касается оказания высокотехнологичной медицинской помощи населению. Один из инструментов такого аудита – опросы населения. И в данном случае мы намерены его использовать. Это позволит представить депутатам и губернатору объективную картину, насколько оказание высокотехнологичной медпомощи соответствует требованиям населения, насколько граждане довольны качеством этой помощи.
- Меняются, ужесточаются ли требования законодательства относительно расходования бюджетных средств?
- Отчасти меняются, хотя сам Бюджетный кодекс в части ужесточения требований давно не менялся. На последней сессии Заксобрания я отмечал, что на сегодняшний день мы видим необходимость персонализации ответственности должностных лиц. Например, обнаружено нецелевое использование средств. По этим фактам минфин Камчатского края должен принять соответствующие меры к нарушителям. А нарушителем для него будет являться не Иванов или Петров как руководитель учреждения или муниципалитета, а само учреждение или муниципалитет как бюджетополучатель. По требованию бюджетного законодательства денежные средства на сумму их нецелевого использования снимутся с учреждения либо с муниципального образования. Насколько это правильно? Сегодня мы далеки от 100-процентной обеспеченности бюджетов. На фоне этого дополнительно снимать средства, тем самым ухудшая возможность органа госвласти или органа местного самоуправления предоставлять те или иные государственные или муниципальные услуги населению, неправильно, такие меры не являются эффективными. Нести ответственность, как я считаю, должны руководители и другие должностные лица, «благодаря» которым было допущено незаконное расходование средств.
Сегодня, насколько позволяет закон, мы делаем упор на персонализации ответственности. Плотно взаимодействуем с минфином, с прокуратурой, которые имеют право налагать административные взыскания на должностных лиц. В 2010 году по нашим материалам возбуждено 22 административных производства.
- Что значит все-таки нецелевое расходование средств? Какие рычаги борьбы с этим явлением использует КСП края?
- Данное определение дает ст. 289 Бюджетного кодекса, которая гласит, что это направление средств на цели, не соответствующие условиям получения, определенные соответствующим бюджетом, росписью, сметой и пр. Что касается рычагов, со стороны КСП их два, и этого очень мало. Наши рычаги – представление и предписание. Именно поэтому мы сейчас уходим в плоскость плотной работы с теми органами, которые имеют право составлять протокол и налагать административное наказание. Таковое касается случаев нецелевого расходования до 1,5 млн рублей. И действует ст. 285 (прим.) Уголовного кодекса РФ, которая предусматривает уголовную ответственность за нецелевое использование бюджетных средств свыше данной суммы. В частности, уголовное наказание понесла главный бухгалтер ДЮСШОР «Эдельвейс», которая по решению суда осуждена на 4,5 года (условно) и обязана возместить в бюджет незаконно использованные суммы. Но подобных примеров крайне мало, довольно проблематично довести такого рода дела до суда.
- В прошлом году краевая КСП проверила составление и исполнение городского бюджета Петропавловска за 2008 год и 9 месяцев 2009 года. Были вскрыты незаконные и неэффективные расходы в сотни миллионов казенных рублей. Нарушения Бюджетного кодекса оказались настолько серьезны, что руководство КСП заявило о фактическом посягательстве на основы государственного устройства России и на незыблемость ее суверенитета. Деньги в бюджет возвращены? Виновные наказаны?
- К сожалению, мы видим недопонимание важности этого материала со стороны следственного комитета по Камчатскому краю. В мае прошлого года мы направили материалы проверки в СК, а летом по поручению СК вышли на повторную проверку в части незаконного приобретения администрацией Петропавловска кредита у международной финансовой корпорации на сумму 700 млн рублей. Дополнительная проверка полностью подтвердила наши предыдущие выводы. К моменту подготовки первоначального акта проверки мы получили мнение Счетной палаты РФ, которая подтвердила, что кредит был взят незаконно. К моменту подготовки второго акта подошел и ответ из Министерства финансов РФ, который также подтвердил наши выводы относительно незаконности кредита МФК. На наш взгляд, СК не учел этих доводов. В сентябре СК принял постановление об отказе в возбуждении уголовного дела за отсутствием признаков состава преступления в действиях главы города и руководителя финансового управления мэрии.
- Неужели эта огромная работа окажется невостребованной?
- Мы оспорили решение СК в суде, создав тем самым серьезный прецедент в практике деятельности контрольно-счетных органов. 28 декабря состоялось заседание суда, который решил, что постановление СК действительно является незаконным и необоснованным. СК обжаловал решение городского суда в кассационной инстанции, которая оставила предыдущее судебное решение в силе, жалоба СК осталась без удовлетворения. Причем в суде нашу сторону однозначно поддерживала прокуратура.
Мы по-прежнему считаем, что в городе грубо нарушалось законодательство, в первую очередь - бюджетное. По большому счету, кредитом МФК мэрия закрыла все имеющиеся до этого задолженности по краткосрочным кредитам камчатских банков, которые брались под меньшие процентные ставки. Это не просто неэффективные расходы, это прямой ущерб интересам города. Более того, поскольку кредит взят до 2015 года, сегодняшняя власть города уйдет, а город, его население, будут расплачиваться с этими долгами. Ситуация в городе и без того аховая. С момента прихода к власти Владислава Скворцова город более чем втрое увеличил свою задолженность. Если до него муниципальный долг составлял чуть более 500 млн рублей, то на момент проведения проверки - уже более 1,5 млрд рублей. И при этом городские власти «пели песни» о развитии города, о том, что деньги от кредита пойдут, в том числе, на реконструкцию и развитие дорожного полотна. Но когда в последний раз вы видели в городе нормальные дороги? За эти деньги можно было хотя бы часть города обеспечить хорошим асфальтом.
Кредит МФК, напомню, не единственный факт нарушений. Я говорил, что понятие нецелевого использования уходит в прошлое. А здесь, пожалуйста: 470 млн рублей направлены не по «адресам».
- Какова дальнейшая судьба материалов этой проверки?
- Мы намерены и в дальнейшем добиваться полной реализации наших материалов, в том числе и с помощью прокуратуры, и следственного комитета.
Любопытный момент проверки - сделка по приобретению нового здания станции «Скорой помощи» и реализация старого помещения. Примерно за год до приобретения нового здания, когда город дал разрешение на подведение коммуникаций к предполагаемому объекту, в бюджет следующего года была забита сумма 76 млн рублей на приобретение здания. Откуда взялась именно эта цифра, никто объяснить не мог. Далее город провел процедуру конкурса по приобретению этого здания. Вы много знаете коммерсантов, которые продавали бы здания «Скорой помощи»? Я знаю только одного, который получил разрешение на подведение коммуникаций к еще несуществующему на тот момент объекту. Кстати, за счет средств бюджета. Понятно, что город знал, у кого будет приобретать. За это здание предпринимателю было перечислено 50 млн рублей. А потом было выставлено на конкурс здание старой «Скорой помощи». Ровно за 26 млн рублей. При этом эксперты-оценщики оценивали старое здание более чем в 30 млн рублей. Недополученные, как минимум, 4 млн рублей – прямой ущерб бюджету города. УБЭП УВД по Камчатскому краю возбуждено уголовное дело в отношении председателя комитета по управлению имуществом Петропавловска. Т.е. данное ведомство увидело нарушения закона, а следственный комитет, когда речь идет о сотнях миллионов незаконно использованных рублей, почему-то их не видит.
- При создании краевой КСП говорилось о низкой эффективности от использования имущества края и госимущества. Как с тех пор изменилась ситуация?
- В цифровом выражении ситуация на сегодняшний день кардинально не поменялась. Так уж получается, что доходы от имущества в структуре доходов бюджета занимают довольно незначительную долю. Результаты последних проверок свидетельствуют о том, что работа агентства по управлению имуществом далека от совершенства. Но, на наш взгляд, работа агентства активизировалась, меняется в лучшую сторону, в том числе ведется взыскание недоимок, выявленных в ходе проверок.
- Что можно сказать об эффективности и вообще о соблюдении правил использования бюджетных средств в муниципальных образованиях?
- Сложно говорить о высокой эффективности на северах, в Пенжинском, Олюторском, Карагинском районах, где зачастую нет грамотных юристов, финансистов, ревизоров. За 2 года краевая КСП успела проверить все районы Корякского округа. Их давно никто не проверял, а КСП Корякии за 6 лет своей деятельности успела проверить только два района. Наши проверки показали одну простую вещь: чем дальше от центра, тем больше беспорядка. Это вызвано зачастую тем, что там нет средств, чтобы отправлять специалистов исполнительных органов власти на повышение квалификации в город. Зачастую специалисты не знают, как правильно применять нормативные документы.
В районах бывшей Камчатской области беспорядка поменьше. Причиной тому - и зоркий глаз нашего минфина, благодаря которому сложно было муниципалам допустить нецелевое или неэффективное расходование средств.
- Где, помимо Петропавловска, созданы КСП органов местного самоуправления? Насколько успешно они справляются со своими задачами?
- В самом большом районе края, Елизовском, работают сразу две Контрольно-счетные палаты – городская и районная. На мой взгляд и по мнению моих коллег, это роскошь. Создана КСП и выбран председатель в Вилючинском городском округе, есть палаты в Пенжинском, в городском округе Палана. В целом по краю, создано 6 муниципальных палат со статусом юридического лица. Насколько они справляются со своими задачами, сложно ответить однозначно. Мы по мере возможности оказываем им всяческую помощь: консультационную, методическую, председатели КСП приезжают к нам и набираются опыта. Безусловно, на наш взгляд, наиболее успешно работает КСП Петропавловска-Камчатского, о чем не забывает активно информировать население через СМИ. Можно отметить работу КСП в таком сложном муниципальном районе как Елизовский. По большому счету, наиболее успешно работают КСП там, где они насыщены специалистами, где не обделены финансированием, где могут себе позволить обучение своих сотрудников, обеспечить достойную зарплату аудиторам.
- Насколько независимы председатели муниципальных КСП?
- Это очень сложный вопрос. Например, в 2009 году мне пришлось наблюдать ситуацию, когда теперь уже бывший глава района бился с бывшим главой представительного органа: каждый хотел поставить «своего» человека на должность председателя КСП. К сожалению, должностные лица в муниципалитетах порой рассматривают контрольно-счетные органы как дубинку в собственных руках. В то же время, если говорить об отдаленных территориях Камчатки, в Палане - довольно сильная палата, с сильным независимым председателем. А там, где КСП состоит из 1 человека, сложно говорить о независимости. Например, в Пенжинском районе, несмотря на то, что председатель КСП был избран по решению районной Думы, было принято положение о КСП, глава района не дал ей возможности открыть лицевой счет в казначействе. Таким образом, она работала полгода, выполняла поручения представительного органа, а зарплату не получала.
- Как же приблизиться к ситуации, когда главы КСП обретут истинную независимость?
- Прежде всего, мы планируем создание ассоциации контрольно-счетных органов Камчатки. Цель – объединить специалистов, собрать их здесь, познакомить друг с другом, посмотреть более детально, что происходит у них, выработать единые подходы в работе.
Кроме того, с 1 октября вступает в силу федеральный закон об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов. Он отвечает на многие вопросы, которые до сих пор оставались без ответа. Принятие этого закона – огромный прорыв, результативная работа председателя Счетной палаты РФ Степашина, который убедил Президента внести этот законопроект. Возможно, если бы его внес кто-то другой, он бы и не прошел. А закон назрел, он необходим. В работе над законопроектом приняли активное участие мой заместитель Дмитрий Коростелев, председатель КСП Петропавловска-Камчатского Андрей Новиков. В результате, ряд предложений от Камчатки были приняты при доработке этого закона, в чем нам очень помогла депутат Госдумы Ирина Яровая.
- Из каких источников жители края могут черпать информацию о работе Контрольно-счетной палаты Камчатского края? Все ли материалы проверок публикуются?
- Один из принципов нашей работы – гласность. Буквально каждый отчет, каждая аналитическая записка находит свое отражение на страницах сайта Заксобрания, в разделе «Контрольно-счетная палата». А с декабря прошлого года заработал наш официальный сайт - kamksp.ru. Кроме того, действует сайт ассоциации контрольно-счетных органов, где у Контрольно-счетной палаты Камчатского края есть своя страница.
Мария ШУПЕНИК